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安定生活、培養技能、協助就業、輔導創業
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英、荷、韓政府因應失業問題之作法評析

相對於我國失業問題的惡化,大多數歐洲國家的失業率在最近幾年卻明顯下降。例如荷蘭的失業率由1994年的7.1%下降至2000年的3.0%,而同期間英國的失業率亦由9.6%減為5.5%(見表一)。此外,鄰近的韓國雖然因亞洲金融風暴的影響,其失業率在1998年與1999年曾突破6%,但去(2000)年已回跌至4.3%。在政府積極研擬各項措施以因應失業率攀高的問題時,這些國家的經驗應有許多值得我國借鏡之處。因此,本文主旨就是要分析英國、荷蘭、韓國針對失業問題所採行的因應策略,以供政府研擬相關政策之參考。  

英國失業對策之分析 

近幾年來,由於經濟復甦導致勞動需求增加,英國就業人數明顯上升,失業人數下降。在2000年英國失業率已降至5.5%。雖然如此,英國政府仍持續採行各項措施,以進一步解決失業問題。基本上,英國針對失業問題所採行的因應策略可歸納為四類:改善可就業能力、發展企業家能力、提高勞動市場調整彈性、落實機會平等政策。茲就其內容分述如下:

1. 改善可就業能力

改善可就業能力係指藉由教育、訓練、勞動流動與其他協助,使勞工在其工作生涯中能隨時找到適合他自己的工作。其所牽涉範圍包括處理青年、長期失業者與長期脫離勞動市場者(Social Exclusion)的就業問題;協助剛畢業的學生能順利就業;改善工作技能,並確保勞工所擁有的工作技能符合現代、持續變化的勞動市場之所需;以及去除對勞動移動的障礙。

英國政府為改善勞工可就業能力,共採行六大策略,其內容如下:

(一) 提供每位失業的年輕人一個新的開始。

本項策略的主要內涵是「年輕人協定計畫」(the New Deal for Young People)。此政策適用於年齡在18至24歲間,而且失業己達6個月的年輕人。其提供的協助首先是密集的就業諮商與輔導,此即所謂的「新協定計畫大門」(the New Deal Gateway) 如果勞工在四個月後仍未能就業,則有下列四種選擇:

  1. 接受政府工資補貼的雇主, 工作6個月,每週工資補貼金額60英磅。
  2. 為自願部門的雇主(voluntary sector employer)工作6個月。
  3. 為環境工作小組(Environment Task Force)工作。
  4. 接受12個月的全時教育或訓練。

如果勞工選擇前三項中的任何一項,每周可接受一天的職業訓練,其所需費用由政府負擔。如果勞工拒絕上述所有選擇,則喪失領取給付的資格。

(二) 提供每位成人一新的開始。

本項策略的主要內涵是「長期失業者的新協定計畫」(the New Deal for long-term unemployed people)。此政策適用於年滿25歲而且失業兩年以上者。在1998年以前,此政策所提供的協助包括:

  1. 接受政府工資補貼的雇主工作6個月,每週工資補貼金額75英磅;
  2. 提供10000個名額給缺乏基本工作技能者,使其能在繼續領取給付的條件下,接受全時教育一年;

自1998年11月起,此政策又提新的協助給70000名失業滿18個月的勞工。新的協助內容包括:

  1. 提供類似上述「新協定計畫大門」的就業諮商、輔導;
  2. 對於無法透過「新協定計畫大門」找到工作的失業者,提供3個月密集的訓練課程;
  3. 提供雇長期失業者的雇主每週60英磅的工資補貼,期限為6個月;
  4. 針對年滿50歲的長期失業者,另提供協助就業措施。

(三) 改善可就業能力的主動措施。

本項策略是要求所有失業者必須積極參與主動性的協助就業措施,否則就喪失領取尋職者津貼( the Job Seekers Allowance)的資格。主動性的協助就業措施主要有:

  1. 所有失業者必須參加「新尋職者面談」(New Jobseekers Interview),並且與就業顧問協定尋職計畫;
  2. 尋職者每二週必須到就業中心一次,以確定有無工作空缺;並檢討其尋職活動;
  3. 失業13週以後,尋職者必須參加深度面談,以檢討其尋職活動是否適當;
  4. 失業6個月以後,尋職者必須參加更深入的「再開始面談」,並接受下列措施;
    a. 工作嘗試,亦即給尋職者三週的時間,向雇主證明其工作技能,如果工作嘗試失敗,仍可繼續領取給付;
    b. 加入工作俱樂部(jobclub),學習尋職技巧;
    c. 挑選適合的尋職者與雇主面試;
    d. 提供在現場操作的職前訓練;
    e. 每6個月一次的「再開始面談」。
  5. 如果尋職者在12個月後仍未接受任何工作機會,則必須參加「工作計畫研討會」(Jobplan Workshop);
  6. 如果尋職者在二年後仍未就業而且沒有接受任何改善可就業能力的措施,則必須參加一系列密集的"找到工作者"(Jobfinder)面談,以重估其工作展望。然後,這些人可適用於「長期失業者的新政策」(the New Deal for Longterm Un-employed People)。其中,有些人也有資格申請「找到工作者獎助」(the Jobfinder Grant)。

以上各項規定是要尋職者定期,且愈來愈密切的與就業服務中心接觸,以鼓勵尋職者能及早找到工作或培養其可就業能力。另一方面,也可使就業服務中心能及早確認出哪些尋職者需要進一步的協助,並提供其各種適合的協助措施。

(四) 社會伙伴對增加改善可就業能力措施的共識。

社會伙伴關係在改善可就業能力方面,扮演重要的角色。目前雇主與工會為強化可就業能力,而共同合作的領域包括:

  1. 部門層級的架構協定,以提供見習生持續訓練的機會;
  2. 建立職業標準(occupational stand-ards);
  3. 在雇主支持下,由工會提供學習服務;
  4. 由各社會伙伴組成「全國教育訓練目標顧問委員會」(National Advisory Councilfor Education & Training Targets,簡稱NACETT),共同來影響國家政策發展,以達成全國性目標。

(五) 發展終身學習的可能性。

本項策略是為了創造一個新的學習年代(Learning Age)以迎接21世紀的挑戰,其主要內涵:

  1. 設置「產業大學」(University for Industry),使廠商與個人更容易獲得學習機會;
  2. 設置「個人學習帳戶」(individuallearning account),鼓勵民眾為學習儲蓄,並提撥150英磅,為共同提撥之用。
  3. 連結企業經營目標與受雇員工的訓練發展,以改善小型企業的經營表現;
  4. 對青少年投資,以鼓勵16歲以上的青少年能繼續求學;
  5. 改善成人的識字與算術能力;
  6. 增加學習途徑,包括成人教育、社區教育,以及透過大學來學習的管道;
  7. 與企業界、工會合作,支持、發展工作職場所需的技能;
  8. 建立容易瞭解而且有價值的評鑑制度。

(六) 改善學校教育品質,培育年輕人工作職場有關的技能。

本項策略為了使剛離開學校的年輕人能順利就業,主要內涵包括:

  1. 要求所有學校每年必須訂定學生表現的目標,並公佈執行成果;
  2. 增加14到17歲青少年與工作有關的學習範圍與品質;
  3. 引進新的「全國性成就記錄制度」(National Record of Achievement),以幫助年輕人規劃、管理自己的學習活動;
  4. 在英格蘭引進「學習卡」(Learn-ing Card)制度,鼓勵年輕人在16歲後繼續學習;
  5. 重視「生涯服務」(the Careers Service);
  6. 立法確保16、17歲之就業者每週有一天帶薪的學習假;

2. 發展企業家能力

在確保經濟健全發展上自我雇用(self-employment)與中小企業扮演重要角色,他們不僅增加市場的競爭性,以免被大型企業所操控,而且也是工作機會的主要提供者,尤其是對負有照顧家庭責任而無法成為全時工作者的婦女而言,更是如此。由於英國的非工資成本是全歐聯中第二低,其勞動契約法令的限制較少,以及許多彈性的工作型態可免受不必要限制,使得中小企業在英國迅速擴張。在此環境下,發展企業家能力以促進就業機會,或鼓勵失業者創業而為自我雇用者,便成為解決失業問題的另一值得努力的方向。

為能發展企業家能力,英國政府採行四大策略,茲就每一項策略的主要內容說明如下:

(一) 減輕企業經常性成本(Overhead costs)與行政負擔,尤其是對中小企業。

本項策略所涵蓋的議題有:

  1. 解決商業債務延遲支付(the Late Payment of Commercial Debt)的問題,以減輕其對企業成長與投資的不利影響;
  2. 建構「企業連結」(Business Link),將地區性的企業支持服務結合起來,提供中小企業更便利的服務的輔導;
  3. 協助衰退產業或經濟成長遲緩地區的中小企業,以創造就業機會;
  4. 在網路上設置「企業區」(the Enterprise Zone),協助小型企業能迅速找到所需要的訊息或相關的網址;
  5. 設立「the Joint Education Pro-gram」,由稅務行政單位說明稅務行政作業與企業應負的責任;
  6. 推行「土地使用計畫制度」(the land-use planning system),解決小型企業土取得問題,並振興落後地區的經濟與創造就業機會;
  7. 推行「好鄰居計畫」(the Good Neighbour Scheme),鼓勵大企業將其在工安方面的專長,推廣到鄰近的小型企業;
  8. 減輕個人投資合格的小型企業的租稅負擔,以協助小型企業籌措資本。

(二) 鼓勵自我雇用的發展。

為了減輕自我雇用者的行政負擔,本指引所採用的措施包括:

  1. 行政表格單一化;
  2. 設立「雇主協助專線」(Employers'Helpline),提供租稅與社會保險等諮詢服務;
  3. 設立全國性的諮訊中心網路,透過電話或面對面的方式,提供企業租稅與社會保險的諮詢服務;
  4. 為新加入的自我雇用者開辦研討會,說明他們所應負的各種法定責任,以及如何完成這些責任。

(三) 創造地區性就業機會。

本項策略的主要內涵有:

  1. 設置五個標準的「就業區」(Em-ployment Zones),以符合個別勞工的需要,包括協助成為自我雇用者;
  2. 對歐執會提名10個「區域性就業協定」(Territorial Employment Pacts),以發展有效的地區性社會伙伴關係,進而改善其所屬區域的經濟發展與創造就業機會;
  3. 提供經費補助地區性的社會伙伴,推動以創造就業機會與職業訓練為目的之計劃;
  4. 訂定「社區新計畫協定」(New Deal for Communities),針對經濟嚴重衰退的地區,提供更多的就業機會,以改善當地居民的生活;

(四) 減少租稅負擔。

為減少租稅負擔與社會給付制度破壞工作誘因,英國已成立一工作小組(Task Force)來改革租稅與社會給付制度,以促進工作誘因、減少貧窮與對社會福利的依賴,以及強化社區與家庭生活。此工作小組鎖定下列四個其工作重點:

  1. 推動「工作家庭的租稅減免」(Work-ing Family Tax Credit),以使領取社會福利者能及早就業,並協助有工作父母的托嬰照顧;
  2. 改革國家保險之雇主提撥;
  3. 降低所得稅之最低稅率;
  4. 改革社會給付制度,降低所得測驗(means-test),使低所得者能真正享受到降低所得稅最低稅率的好處。

在該工作小組的建議下,英國政府已自1999年10月起,給予工作家庭更多的租稅減免,包括部份托嬰費用可以抵稅、提高低所得者課稅門檻、以及工作家庭之最低收入保証等。此外,為減少國家保險之扭曲勞動市場,自1999年4月起,廢除低工資者國家保險之雇主負擔。

3. 提高勞動市場調整彈性

英國有一動態的,且富彈性的勞動市場,以及多樣化的工作形態。在英國,從事每週35至40小時標準工作形態的受雇者只占三分之一,低於歐聯的百分之六十。高度彈性化的勞動市場不僅促進英國的經濟發展,也提供更多、更公平的就業機會,尤以身負照顧家庭責任的婦女受益最大。為保持此一發展優勢,英國採行下列四大策略:

(一) 建立社會伙伴對工作組織現代的共識。

雇主所需要的是有良好訓練,而且可以隨著產品市場需求而調整的勞工;另一方面,受雇者所需要的就業穩定的保證與能自我實現的工作。要能同時滿足勞雇雙方的需要,就必須有一個動態的、且富競爭力的工作組織。因此,本項策略的主要內涵為:

除了政府所扮演的角色外,勞工團體與資方團體等社會伙伴的共識,更是促進工作組織現代化所不可或缺的;

  1. 工時彈性化是任何工作組織現代化所必需的;
  2. 執行EU的工時指令,可提供所有勞工基本權利,並減少超時工作,以促進工安,但其困難之處在於如何協調雇主所需要的彈性與受雇者所要的安全;
  3. 在可預見的未來,部份工時的工作仍當持續增加。

(二) 可調整的勞動契約。

增加勞動契約的多樣性與可調整性,並同時保障非典型勞動契約勞工基本的勞動條件。

(三) 提供租稅與其他誘因,以促進人力資本投資。

本項政策的主要內涵有:

  1. 個人可申請「生涯發展貸款」( Career Development Loans)來支付職業訓練的費用。在訓練課程結束後一個月以前,個人不必償還貸款,貸款利息亦由政府負擔;
  2. 小型企業可申請「小型廠商訓練貸款」(Small Firms Training Loans)來支付訓練員工的費用,貸款期限最長為13個月,貸款利息由政府負擔;
  3. 設置「個人學習帳戶」(Individual Learning Accounts),除了勞工提撥外,政府與雇主也會共同提撥,以提高勞工從事人力資本投資的誘因。

(四) 檢視現有規定,以減少就業障礙與促進勞動市場的可調整性。

為促進可就業能力與就業安全,所有與勞動市場有關的法令都必須根據下列標準予以檢視:

  1. 它們是否可使失業者更容易找到工作?
  2. 它們是否可使減少經歷較高失業者之就業障礙?
  3. 它們是否可以處理勞動市場真正的缺點?
  4. 它們對勞動市動因應結構調整的能力有何影響?
  5. 它們是否可以改善勞動條件與生 活水準?

4. 落實機會平等政策

為能提供婦女、單親父母、殘障者、少數民族與老年人特別的協助,以確保就業機會的平等。英國政府採行下列四大策略:

(一) 降低失業率的差距。

為促進女性就業,減少男女失業率差距,此策略提供下列措施:

  1. 發展「全國兒童照顧策略」(Na- tional Childcare Strategy),以減輕婦女就業障礙;
  2. 支持「公平遊戲協會」(Fair Play Consortia),推動促進女性就業與鼓勵女性創業計畫;
  3. 引進全國性最低工資,以保障女性勞工的工作收入。

(二) 提高照顧服務的可近性。

為使個人能兼顧工作與家庭生活,本項策略的主要內涵有:

  1. 推動「全國兒童照顧策略」,使兒童照顧的提供能符合勞動市場需要,以協助有工作父母能兼顧工作與家庭;
  2. 在計算工作收入以審核「工作給付」(in-work benefits)的請領資格時,提高兒童照顧費用由工作收入可扣除金額的上限,以及提高適用兒童年齡的上限;
  3. 提高照顧兒童費用可用於抵稅的上限;
  4. 提供兒童照顧人員職業訓練,以強化其專業性。

(三) 重回勞動市場

訂定「單親父母新政策」(the New Deal for Lone Parents),協助並鼓勵依賴社會救助的單親父母能重回勞動市場,而其主要措施包括:

  1. 參加就業服務課程,培養必要的尋職技能;
  2. 在尋職過程中,提供必要的諮詢服務與其他協助;
  3. 在工作之後對其所能領取的「工作給付」提供必要的諮詢服務;
  4. 對於要求職業訓練者,協助找尋適合的訓練課程;
  5. 協助找尋適當的地方,並補貼費用以提供兒童放學後的照顧。

(四) 殘障者之勞動參與

為鼓勵殘障者之勞動參與,英國政府除了提供一般課程與服務之外,在全國設有600位「殘障者就業顧問」(Disability Employment Advisers),針對找工作有嚴重問題的殘障者提供特別的服務。除了現有各項措施之外本指引尚提供下列新的措施:

  1. 請尋職津貼的失業殘障者可以提早加入:「年輕人新政策」或「長期失業新政策」;
  2. 訂定「殘障者新政策」(the New Deal for Disabled People),提供各種措施以協助殘障者能進入或留在職場。這些措施包括提供個人諮詢服務,克服工作障礙;資訊宣導,以增加殘障者對於政府所提供各種協勵措施的瞭解;建立研究與評估機制,以瞭解社會福利對殘障者工作誘因的影響。

荷蘭失業對策之分析

荷蘭在解決失業問題的表現早已被視為歐洲國家的奇蹟。自1980年代第二次能源危機以來,荷蘭失業率除了在1993年與1994年略微上升之外,其餘各年大都呈下降趨勢,尤其是最近幾年的下降幅度更是耀眼,自1994年的7.1%一路下滑至1999年的3.3%。雖然經濟持續成長是荷蘭得以享有低失業的重要因素,但除此之外,荷蘭政府採行正確的勞工政策亦功不可沒。根據Barrell and Genre (1999)以及Nickell and Ours (2000)等學者的研究,荷蘭政府針對失業問題所採行的因應策略主要有工資節制(wage-moderation)、社會安全制度的改革、勞工法令鬆綁、積極性勞動市場政策的實施、鼓勵退出就業市場、強化教育與職訓功能。茲就這些措施的內容說明如下:

1. 工資節制

在1982年,面對失業率因經濟補景氣而居高不下的窘境,包括勞雇雙方在內之各社會伙伴(social partner)代表於Wassenaar簽訂協議書,同意以縮短工時來換取減稅、課徵雇主社會捐與降低工資成長幅度。此種由社會伙伴協定工資節制的方式,自此成為荷蘭政府用來因應經濟不景氣,避免失業問題惡化的重要政策工具。除一般薪資外,荷蘭政府也常在各社會伙伴同意的情況下,降低法定最低工資。例如1992年將法定最低工資對平均工資的比例下降10%。

荷蘭此種經由社會伙伴協商工資變動水準的方式,與美國或亞洲新興國家由市場力量決定工資的方式有異曲同工之處,亦即能使工資適時隨勞動供需情勢的變動而調整。如此不僅能避免因工資僵固性所產生的失業問題,亦有助於降低其國內企業之勞動成本。自1983年至1998年,荷蘭單位勞動成本平均每年減少1.2%,而同時其全體OECD國家之單位勞動成本則每年增加3%。勞動成本相對便宜對於提升荷蘭國內產業之競爭力助益極大。

2. 社會安全制度的改革

在1980年代以前,荷蘭社會安全制度過於浮濫,幾乎每10個就業者中,有8個冷有社會福利,而大量社會福利支出使政府支出佔GDP的比例高達三分之二,造成政府財政狀況屢屢出現警訊。為改善財政,避免優渥的社會福利抑制勞工工作誘因,荷蘭政府於是自1990年開始改革社會安全制度,而改革的重點是失業給付與殘障給付。其中,失業給付的改革包括減少給付金額、縮短給付期限、以及取消自願離職者之請領資格,這些改革措施使得荷蘭境內享有失業保障者所占比例大幅降低。

在殘障給付方面,由於給付金額高於失業給付,且殘障程度不易認定,部分雇主便與勞工勾結,假殘障之名,行資遣之實,導致自1980年至1990年,領取殘障給付人數增加30%以上。有鑑於此,荷蘭政府遂於1990年初其對殘障給付進行第一次改革,一方面對於僱用殘障者補貼薪資六個月,另一方面要求背叛定為殘障而無法工作勞工之雇主,必須繳六個月薪資給政府做為支付殘障給付的經費。1998年進行第二次改革,其內容類似實施職災經驗費率,亦即每位雇主必須為員工繳交職災保險費,而費率則視企業過去五年發生職災機率高低而定,職災機率愈高,則保費費率也愈高。其用意是鼓勵雇主降低職災,以及減少與勞工勾結的意願。

3. 勞工法令鬆綁

荷蘭政府在勞工法令鬆綁方面主要著眼於建構彈性化的就業市場。為滿足企業人力彈性調度的需求,荷蘭政府早自1980年代後期起便致力於放寬資遣、僱用與定期契約最長期現的限制,而1996年與 1998年所提出之就業保護立法修正案亦以此為目標,其中最引人注意的是取消定期契約在三年內不能續約二次以上的限制。除此之外,荷蘭政府對於部分工時與加班工時的管制亦較其他歐盟國家寬鬆。

由於相關法令的鬆綁,大量定期契約工與部分工時已成為荷蘭就業市場的一項特色。自1983年以來。此類非典型僱用所增加的人數幾乎占了整體新增就業人數的四分之三。目前,定期契約工占總就業人數的比例大約為12%,部分工時者約占30%(Bovenberg, 1997)。此外,荷蘭政府對於派遣勞動採自由開放原則,對於哪些行職業可以使用派遣勞工,以及派遣公司與要派公司之間的權利義務,大都以團體協約 來加以約束,較少立法限制。因此,荷蘭其對派遣勞工的使用較其他歐盟國家普通,其境內派遣勞工與總就業人數的比例為2.5%,僅次於盧森堡。此外,荷蘭女性部份工時就業者佔女性就業人口的比例高達六成以上,男性部份工時就業者佔男性就業人口的16%以上,二者皆居於OECD國家之冠。

非典型僱用的興起是荷蘭勞動市場彈性化的重要表徵,其不僅可以滿足企業對人力調度彈性化的需求,亦可符合現代勞工對工作時間、工作型態多樣化的期持,尤其是已婚婦女或在學青年因較不容易從事全職工作,故部分工時工作機會的增加有助於提高其就業率。此外,藉由非典型僱用,可以降低勞工退出就業市場的機率,使其原本累積的人力資本得以維持與提昇。

4. 實施積極的勞動市場政策

荷蘭早在1970年代就將勞動市場政策主軸由消極的生活救助轉為積極的促進就業,而其內容亦時有調整。早期促進就業的方式是透過公共工程直接創造就業機會,或是對有財務危機企業進行紓困,以保存其原先提供的工作機會。由於這二種方式耗費不貲,遂於1980年代遭到廢止。代之而起的是1990年代的工作補貼(job subsidies),其中規模較大者有"Labour Pools"與"Youth Work Guarantee Plan"。前者是針對長期失業者或較難就業之特定族群失業者,由政府僱用從事社會服務工作,後者則是針對失業的青少年,分別由政府與民間部門提供4萬與2萬個工作機會。如果私部門雇主同意永久僱用,並提供職業訓練,則可獲得政府薪資補貼。

雖然"Youth Work Guarantee Plan"的目的是要協助青少年轉入永久性的工作,惟其實施成效不如預期大部份青少年一旦離開該計畫便無法就業。因此,荷蘭政府於1994年將職業訓練融入此項計畫,亦即對於無法就業的青少年提供長期密集性的職業訓練。此外,為進一步發揮促進就業的功能,荷蘭政府於1996年又為長期失業者提供新的工作補貼,稱為"Melkert jobs"。這些政府補貼的工作包括由政府提供4萬個永久性的工作機會,從事清潔環境、照顧兒童、寶劍衛生、教育等社會工作。其費用大都來自中央政府預算,或由社會福利支出撙節撥補。自1995年至1999年,這些工作補貼所花費的金額約占荷蘭 GDP的1.3%。

5. 強化教育與職訓功能

有鑑於國內高科技人力短缺,而有些領域大學畢業生失業率偏高之供需失衡問題嚴重,荷蘭政府近幾年來積極強化教育與職訓功能,並於1995年通過法案,設立地區性職訓中心,以及加強職業訓練與成人教育的實用性。此外,為使職業訓練內容符合業界需要,荷蘭政府於1996年決定以租稅誘因鼓勵企業僱用訓練生。1999年因此項計畫而被僱用的訓練生高達1萬8千人。

韓國失業對策之分析

由於亞洲金融風暴影響,韓國經濟自1997年下半年起急劇惡化。自1990年至1997年,韓國平均經濟年成長率高達10.8%,到了1998年則為-5.8%。經濟景氣逆轉對韓國就業產生極大衝擊,不僅失業率由長期低於3%的超低水準陡升至1998年的6.8%,就業人口成長率亦由3.7%降為-5.3%。而失業人口在金融風暴前後共增加一百萬人,而就業人數減少1.2百萬人。就業市場不景氣所引發的怯志工作者效果(discouragedworker effect)使韓國勞動參與率由1997年的62.2%降至1998年的60.7%。另一方面,勞動供需相互消長導致韓國名目工資與實質工資在1997年至1998年間分別下降2.5%與9.3%。工作機會流失與工資下降使得韓國面臨極大的貧窮危機。據統計,亞洲金融風暴發生以後,有超過一百萬韓國人因此而掉入貧窮線以下。

為振興景氣,化解亞洲金融風暴對就業市場的不利影響,韓國政府除了在國際貨幣基金(IMF)協助下,大力推動多項經改計畫之外,亦針對如何解決失業問題採行許多重要的因應策略。雖然這些策略的長期影響仍有待評估,但毋庸置疑,其對抑制失業率上升有立竿見影之效。2000年韓國失業率己下降為4.1%,就業人數亦止跌回升,而勞動參與率也不再下降。基本上,在韓國政府所採行的因應策略中,決策機制調整、勞動市場彈性化、促進就業措施、與強化社會安全體制是被認為較重要者(OECD,2000)。茲就這些措施內容,說明如下:

1. 決策機制調整

長期以來,勞資關係一直是影響韓國經濟發展與就業市場表現的重要因素。由於部分經改計畫涉及企業利益與勞工工作權益,為尋求勞資雙方支持,避免勞資對立阻礙景氣復甦,韓國政府於1998年1月成立「三方委員會」(Tripartite Commission),研議如何因應經濟危機。該委員會直接隸屬總統辦公室,其成員包括勞工團體代表、企業團體代表、政府代表與社會公益人士代表。雖然該委員剛立時僅具諮詢功能,並無實質決策權,但1999年5月所通過的「三方委員會法」(Tripartite Commission Act)賦予該委員會對所有與勞工或就業相關政策之法定審議權。

「三方委員會」的成立不僅有助於勞資關係和諧,對公共政策形成社會共識,更重要的是藉由集思廣義,能為韓國經濟危機擬訂妥善的解決方案。根據該委員會於1998年所提出的社會妥協聲明,其所建議的解決方案包括:企業重整與管理透明化、穩定物價、促進穩定就業、擴大社會安全制度、加強勞資合作、保障勞動三權、勞動市場彈性化、改善出口等。

相對於「三方委員會」的審議功能,「失業對策委員會」(The Committee for Unemployment Measures)則負責規劃、協調、監督各種解決失業對策。該委員會為臨時性的跨部會官方組織,總理為主任委員。在委員會下設有工作小組,其成員為各相關部會副首長與總統辦公室的勞工秘書。由於失業問題的解決常常涉及不同部會職掌,故失業對策委員會的設立對於部會之間的整合與分工有很大的助益。

2. 勞動市場彈性化

為促進勞動市場彈性化,三方委員會於1998年決議修改韓國勞動基準法(Labor Standard Act),允許企業可以因緊急的管理需要,包括企業經營權移轉、合併、購併,而解僱員工。惟為保障勞工權益,該修正案要求雇主在解僱之前應竭盡一切努力避免解僱,而解僱對象的選擇必須符合公平原則。此外,雇主應就如何避免解僱與解僱對象的選擇,諮詢工會或勞工代表的意見。一旦決定解僱,雇主應在60天前通知工會或勞工代表;若是大量解僱,則雇主尚須在30天前通知勞工部,並告知資遣理由,以及提出已充分諮詢勞工代表意見之証明。

為彌補解僱員工的經濟損失,雇主除必須依法支付資遣費外,韓國政府亦於1998年成立「工資求償保証基金」(Wage Claims Guarantee Fund)。若因企業破產而被解僱勞工在工資或資遣費有所損失時,可向該基金請求給付,工資給付上限為三個月的工資,資遣費給付上限為依解僱前三年年資所計算之資遣費。該基金主要財源是來自雇主提撥,其提撥金額以薪資總額的0.2%為上限。

除放寬資遣規定外,派遣勞動法制化亦有助於勞動市場彈性化。雖然韓國定期契約工占總就業人口為例已高達50%,是所有OECD國家最高者,但由於經濟危機所帶來的不確定感,使得企業對於人力運用彈性的需求持續增加,因此,韓國政府遂於1998年7月通過勞動派遣法(Dispatched Workers Act),允許派遣公司可以提供企業為期二年的派遣勞工。為了保障派遣勞工安全,該法禁止營造業、遠洋漁業及具有高度危險性之所有職業使用派遣勞工。此外,為避免派遣勞工排擠正式員工的就業機會,該法要求雇主在使用派遣勞工之前必須諮詢工會或勞工代表的意見,而在未取得工會或勞工代表同意的情況下,企業在解僱員工之後二年內不得使用派遣勞工。

工資水準能適時反映勞動供需狀況而調整,是韓國勞動市場彈性化的另一表徵。如前面所言,韓國平均工資在亞洲金融風暴後大幅下跌,此雖不利於勞工經濟安全,但企業卻可因勞動成本下降而恢復國際競爭力,一旦景氣復甦,勞動需求增加,工資自然會止跌回升。事實上,1999年韓國實質工資上漲超過10%,已回復風暴前的水準。

韓國工資水準之所以有高度調整彈性,主要是在風暴發生前其薪資結構中,加班費與獎金紅利所占比例高達三成以上。由於加班費與獎金紅利對市場變動的反應較經常薪資明快,故只要經濟不景氣,總工資水準便能迅速向下調整。此外,韓國政府於1998年對公務人員減薪10%以支應推動促進就業措施與強化社會安全制度所需經費。此舉對民間部門有高度示範效果,而這也是韓國工資水準能向下調整的另一重要因素。

3. 促進就業措施

韓國政府在促進就業方面所採行的措施可分為三類:就業機會的維持與創造,職業訓練與就業服務。其中,就業機會的維持與創造除了經由薪資補貼使雇主暫緩解僱或僱用失業勞工外,較特別的是自1998年開始實施的公職工作計畫(public works programs)。此類計畫主要適用於沒有其他所得來源,亦不具請領失業給付或訓練生活津貼之失業勞工。其工作內容很廣,包括老人居家照顧、在就業服務中心擔任就業諮商等。每項公共工作期限為9個月,惟在特定情況下,勞工在期滿以後可以申請繼續從事公共工作。

在1998年,有44萬人參加此類計畫,到了1999年,參加人數更增加為78萬人。雖然參加人數眾多,表示公共工作計畫對於降低失業率有顯著效果,但由於缺乏完善的管控制度,使得此類計畫已出現不少缺失,包括參加者以高教育之青壯年居多,而非原政策目標所鎖定的低教育程度之弱勢勞工。此外,許多參加者除了領取此類計畫之工作津貼外,亦領取失業給付或政府其他補助。更嚴重的是有些失業勞工在參加此類計畫後,到一般職場就業的意願明顯皆低。事實上,已有研究顯示此類計畫若缺乏有效監督,或無良好的配套措施予以搭配,不僅無法照顧弱勢勞工的失業問題,亦可能造成一般失業勞工未來就業的障礙(Betcherman et al, 1999; Mantin, 2000)。

亞洲金融風暴發生以後,韓國政府在職業訓練方面之新增措施主要是加強對失業者的職業訓練,包括對被解僱勞工提供再就業訓練、提供中高齡失業勞工創業訓練等。在1998年與1999年,參加職業訓練的失業者人數皆超過35萬人,約占全部失業人數的1/5。

至於就業服務方面,韓國政府新增措施主要是對私立就服機構的鬆綁。不同於其他OECD國家,韓國私立就服機構在就業服務市場有很高的市場占有率。在亞洲金融風暴發生以後,為借助這些機構的力量來促進失業者就業,韓國政府於是放寬私立就服機構的設立標準、可推介就業的職類限制、以及其向求職者收取費用的上限。

4. 強化社會安全制度

韓國政府為因應經濟危機,在社會安全制度方面所採行的策略主要是擴大適用範圍,以及自美國、加拿大引進「生產性福利」(productive welfare)的觀念。其中,擴大適用範圍的具體措施包括在1998年取消就業保險(Employment Insurance)適用對象之廠商規模限制,凡是有一定雇主之私人薪資受雇者皆可適用。雖然此舉使被保險人數由1998年1月的431萬人增加為1999年7月的588萬人,但相較於大多數OECD國家,韓國適用就業保險人數占總就業人數的比例仍然偏低,究其原因,主要是韓國將部分工時、臨時工與公教人員排除於適用範圍外。

提高貧窮線水準是擴大適用範圍的另一具體措施。以單身為例,2000年的貧窮線水準較1999年高出28%。由於許多社會救濟計畫是以所得水準低於貧窮線做為給付條件,提高貧窮線水準無異是放寬給付條件。

所謂「生產性福利」觀念係強調社會福利與就業結合,避免民眾因領取社會福利而自絕於一般職場,並確保社會福利制度的永續性。為能落實此觀念,韓國政府除在新公布之國家基本生活安全法(National Basic Livelihood Security Law)中,明文規定凡是有工作能力之社會福利請領者必須接受推介就業或參加職訓,否取消請領資格之外,亦積極透過各種主動性勞動市場措施(Active Labor Market Pro-grams),包括職業訓練、職涯規劃、就業諮商等,提高請領者之可僱用能力。

對我國的啟示

綜合以上各節,雖然,英國、荷蘭、韓國在解決失業問題所採取因應策略內容雖有所不同,惟其精神至少有四點共同之處:以社會伙伴關係對解決失業問題尋求共識、以促進就業做為解決失業問題之政策主軸、強調勞動市場彈性化的重要性、建構完善的社會安全網以保障無法順利就業者之基本經濟安全。若以此審視我國目前所採行之因應對策則有下列六點亟需改進:

1. 建構勞資對話機制,擴大其對失業對策之參與

由於失業對策往往涉及勞資雙方之權利分配,故尋求共識成為各項對策能否推動之先決條件,長期以來,在政府強力主導勞工團體與雇主團體運作的情況下,國內一直缺乏健全的勞資對話管道,使得許多勞工政策因勞資雙方相互杯葛而無法推動。尤其隨著全國性工會組織的增加,勞資之間互動更加混亂。因此,政府應將推動社會伙伴關係,建構勞資對話機制,以擴大勞資雙方參與失業對策之擬定,做為解決當前失業問題之首要工作。

2. 制訂失業保險法,加強失業給付與就業服務、職業訓練之整合

現行失業給付隸屬於勞保條例,導致許多小型企業勞工無法適用。為提高失業給付之適用對象,政府應單獨設置失業保險法將失業給付由勞工保險分離出來,並強制所有雇傭關係明確之受雇者加保。此外,為發揮失業保險在就業安全之積極功能,政府應仿效英國給付移轉方案,加強失業給付與就業服務、職業訓練之整合。

3. 推動公共服務性工作,增加弱勢勞工的就業機會

隨著生產技術的提升,愈來愈多弱勢勞工無法在一般就業市場謀求工作。因此,政府應參考歐陸國家的經驗,利用政府資源僱用弱勢勞工從事公共服務性工作,以彌補市場機能之不足。而為避免重蹈從前「以工代賑」的覆轍,政府對於公共服務性工作的期限,應予以放寬,亦即只要失業勞工無法經由職業訓練或就業輔導而重回一般職場,且其所提供的勞務亦具有社會價值,則可准其在工作期滿之後重新申請。

4. 勞工法令鬆綁,代之以勞資協商,使勞動條件能隨著經濟景氣適度調整,以強化企業因應經濟不景氣的能力

由於勞資無法自主性協商,導致勞方必須依賴政府強制介入,是造成勞工法令無法鬆綁的關鍵因素。因此,政府宜放寬現有對工會的限制,並營造有利工會自主發展的環境,使其能與資方就勞動條件進行協商。一旦勞方已有自主協商能力,則現有勞基法就應大幅修正,對各項勞動條件僅做原則性規範,至於實際水準則交由勞資雙方自行協商,如協商不成再交與公正的第三者仲裁。如此,不僅所訂定的勞動條件較能符合個別企業所需,也較能隨經濟景氣調整,提昇企業因應經濟不景氣的能力。

5. 減少對非典型僱用的限制,並給予必要的就業服務與職業訓練

由於勞工法令僵硬,法定邊際給付日益增加,國內企業為求降低人事成本,增加人力管理的彈性,對部份工時、定期契約工與派遣勞動等非典型僱用的需求愈趨提高。有鑑於美國、日本等先進國家的企業利用非典型僱用來因應經濟不景氣與國際競爭壓力之成功經驗,以及國內就業機會之結構改變,政府應在保障勞工基本權益之前提下,一方面減少對非典型僱用的限制,包括延長定期契約最長期限,減少對派遣勞動的不必要干預,以及減少雇主僱用部份工時勞工所額外支付之法定邊際給付成本;另一方面將非典型僱用列入就業服務與公共職訓的適用對象。

6. 強化職訓功能,健全勞工回流教育管道,培養勞工終身可被雇用能力

隨著產業結構快速轉變與生產技術日新月異,勞工必須藉由職業訓練或回流教育來培養終身可被雇用的能力。目前國內各公辦職訓機構由於缺乏競爭機制,不僅訓練課程與容量無法滿足企業需求,而且與公辦就服機構各行其政,缺乏有效整合,不利失業勞工再就業能力之培養。因此,建議政府一方面重新調整公辦職訓機構的定位,未來只有民營職訓機構無法辦理或不願辦理的訓練課程仍由公辦職訓機構辦理之外,其餘全交由民間辦理;另一方面應強化職訓機構與就服機構的整合,以落實訓用合一,維持就業安全體系的整體性。對於無法順利再被僱用之失業者,應培養其自營作業的能力。此外,政府也應開放多元入學管道,鼓勵各大學院校針對勞工的需求提供回流教育。

參考文獻

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