台灣失業勞工聯合總會

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以充分就業為保障所得安全的對策

至於積極性對策,指的是政府透過職業訓練、稅賦減免、改善投資環境,以及成立就業輔導中心等措施,積極創造就業機會、鼓勵民眾就業,不僅能謀求國家整體經濟的成長,亦能增加民眾的財富、提昇民眾的所得安全。因此,追求充分就業、增加人力資源的投資,並避免直接提供消極性的福利與經濟資助,才是更積極有效的所得安全保障政策(鄭武國譯,1999:131)。茲以英國對抗貧窮、解決失業問題,以及福利改革(Welfare Reform)的經驗為例,做為台灣未來落實所得安全保障政策之借鏡。

貳、英國政府保障所得安全的「第三條路」

長久以來,貧窮問題在英國往往被視為是個人的責任(to blame individuals),而且相對於歐盟其他國家,大部分的英國人認為「懶惰」是造成貧窮的主要原因(詹火生譯,1987:270)。然而從布斯(Charles Booth)出版《倫敦生活與勞工》(London Life and Labour),以及龍垂(Seebohm Rowntree)於1901年所寫的《貧窮:一個市鎮生活的研究》(Poverty: A Study of Town Life)一書開始,逐漸改變了英國對於貧窮問題研究的本質。布斯和龍垂認為:「貧窮的肇因往往是個人無法控制的,包括低工資、臨時性和季節性的工作、疾病與老年」(詹火生譯,1987:257);且邱吉爾(Winston Churchill)甚至認為:「失業是造成貧窮的主要原因」。因此,貧窮不再是個人的問題,而是結構性的、社會性的,更是政府的責任。為了解決貧窮與失業問題,進而保障民眾的所得安全,英國從1905年開始實施「失業工人法」(Unemployment Workmen Act),並於1909年陸續通過「勞動交換法」(Labour Exchanges Act)與「工會委員會法」(Trade Boards Act),透過保障女性勞工及低薪資工作者的勞動權益,以降低失業問題所帶來的社會衝擊(林萬億,1994:26-27)。

除了龍垂等人的影響,貝佛里奇(W. H. Beveridge) 於1907年更進一步主張採取強制性失業保險制度來保障失業工人的權利。由於貝佛里奇的建議,英國遂於1911年通過「國民保險法」(the National Insurance Act),正式實施強制性的失業保險方案,並於1913年開始第一個失業給付(林萬億,1994)。除了將大部分的勞工陸續納入失業保險的保障範圍內,二次世界大戰後,貝佛里奇又結合當時凱因斯(John Maynard Keynes)的總體經濟觀點,於1942年提出著名的「貝佛里奇報告書」(Beveridge Report)—《社會保險及其相關服務》(Social Insurance and Allied Services),這份報告被認為是確立現代福利國家的基本理念與型態,也深遠的影響了其他國家的福利規劃。報告中除了揭櫫當時英國人的五大弊病(貧、愚、懶、髒、病)外,並建議把包括疾病、意外、失業與老年保險等均納入單一給付體系內(詹火生,1988;林萬億,1994;鄭武國譯,1999)。

除了向上述五大弊病宣戰外,在貝佛里奇報告的藍圖中,還包括保障人民最低生活水準的社會保險計畫、透過資產調查而提供的社會救助,以及補充式的自願性保險等。基本上,這套由政府統一管理的社會安全制度背後隱藏著一項重要的假設,即政府必須透過經濟上的積極干預,並確保達成凱因斯的「充分就業」(full employment)目標(Powell, 1999)。從二十世紀初到二次戰後,貧窮從被歸咎為個人問題,到後來被證明失業是導致貧窮的重要原因之一;而英國政府為了解決失業問題與保障人民的所得安全,從消極性的推出失業保險,到進一步發展為主張充分就業。這樣一個演化的過程說明了,解決貧窮問題與保障所得安全最好的對策,就是促進就業,而且是充分就業。

然而貝佛里奇報告中所關注的對象,包含的只是已婚的受僱者、白種人、身體健康者、男性工作者,而其他如女性、少數民族、身心障礙者、小孩、老人等族群則被排除在外。且隨著老年人口的增加、少子化現象、女性就業人口的增加,以及家庭結構的改變等,過去的「貝佛里奇—凱因斯福利國家」已無法因應新的經濟與社會的劇烈變遷,尤其是全球化(globalization)的浪潮來襲更降低了政府的干預空間,而新社會運動的興起,也改變了現有福利資源的分配方式(Powell, 1999)。因此,不僅福利國家本身面臨改革,對於所得安全保障對策也需隨之調整。

紀登斯(A. Giddens)認為,福利國家的問題不在於財政危機,而是對於風險的管理(Giddens, 1994),而且「有效的風險管理並不僅僅意味著減小風險或者保護人們免受風險影響…決定去工作並且放棄福利救濟,或者選擇某種特殊行業的工作,這些都是承擔風險的行動…」(鄭武國譯,1999)。他提出了「社會投資國家」(social investment state)來取代傳統的福利國家,也就是所謂的「第三條路」(the third way)。依據風險管理的原則,「社會投資國家」強調的是對於人力資本的投資、增加工作機會、鼓勵積極就業,並且減少福利支出與經濟資助,進而創造一個高就業的經濟(鄭武國譯,1999;許家豪譯,2002)。

檢視英國政府處理失業問題的演進過程,將更能理解「社會投資國家」的實質內涵。1986年以前,英國政府對於請領失業給付者是否有求職意願,通常是做寬鬆的認定。但由於失業率持續居高不下,保守黨政府於1986-96年間開始對請領給付者進行嚴格的訪談,所有人需要有積極尋找工作的意願,才具有請領的資格。採行嚴格的給付標準,是為了降低失業者對於給付的依賴,這就是以「就業取代福利(Welfare to Work)」政策。「就業取代福利」的概念是引用自美國協助單親母親的就業方案,歐盟國家中包括英國、荷蘭與丹麥已於1990年代陸續實施,法國、德國、西班牙則在2000年以後才引進,而且對於給付標準規定更多的條件與限制。「就業取代福利」政策主要的目標是為了減少福利的支出與對福利的依賴,並有效降低失業人數、提高工作動機。簡言之,如果工作機會是存在的,人們領取救濟金的權利就必須符合找到工作的義務。

惟為了達成充分就業的目標,英國進一步在1996年通過了求職者津貼(Job Seeker’s Allowance),並開放私人顧問公司提供求職者諮詢服務,以便於媒介工作。依照規定,申領求職津貼者需具備底下五項條件(Koning(et al.), 2004):

1、  失業者必須在特定時間內每兩星期到就業中心報到,並與顧問面談五分鐘,討論適合的職缺。

2、  每個月有一次約一小時的面談,失業者必須提供參加某些就業訓練課程的積極計畫,並接受顧問指導。

3、  待業期間不超過十三個星期者,尋找的工作的範圍允許與之前的工作性質類似,但超過十三週以後,則必須考慮其他性質的工作。

4、  如果因不當理由辭職,或因不當行為而被解僱者,最高六個月內不得申請求職津貼,但有領殘障津貼者除外。

5、  一般而言,求職津貼的領取並沒有時間限制,但在新工黨(New Labour)的「新政」(New Deal)計畫中,25歲以下最高限制10個月,25歲以上最多21個月。

除了提供求職津貼以減少失業率外,1997年新工黨上台之後,又陸續提出多項協助就業的服務,並賦予求職者更多的義務,例如上述「新政」對於領取求職津貼的時間限制。新工黨的福利「新政」計畫,主要的目標在降低因疾病而失業的人數,並減少失業者對於失業給付的長期依賴(The Department for Work and Pensions, 2006),而這些措施與紀登斯提倡的「社會投資國家」在本質上是相同的。

英國於1998年推出「年輕人新政」(New Deal for Young People),並於2001年實施25歲以上成年人的新政政策。不論是失業的年輕人或是成年人,政府都給予三至四個月的密集協助與安置,直到失業者找到工作,而一旦接受政府的安置,年輕人至少需要有實際的積極作為達六個月、成年人需三個月以上,才有資格請領給付(Koning(et al.), 2004)。上述所謂的積極作為包括:

1、  有實際從事由固定雇主提供的補貼性的工作,而且每週工資最少60英鎊,並持續六個月以上。

2、  有在各志工部門工作的經驗,而且每週有15英鎊的給付。

3、  有參加環保方案的工作經驗。

4、  有接受全天性的職業訓練。

福利「新政」一方面承襲以「就業取代福利」的概念,並搭配第三部門釋放更多的工作機會,以提昇國內的就業人數,進而減少福利給付的支出。

英國新工黨的第三條路之所以能夠有效的降低失業率,主要是得力於積極的管理失業者、實施彈性工資(wage flexibility)與鼓勵延長退休時間等三個因素(Koning(et al.), 2004)。基本上,新工黨對於失業者並非任由其在開放市場中尋找合適的工作,或是消極的提供津貼補助,以維持其所得安全。相反的,工黨政府認為失業是政府與個人共同的責任,政府有義務在任何人失業的一年內,保證提供工作機會與訓練;而個人也有義務接受政府的安排,並積極的尋找工作。不僅是以工作來取代福利,甚至是沒有工作意願就沒有福利!充分就業才是保障所得安全最好的對策。

又由於英國的失業往往集中在某些特別的區域,為了促進這些高失業地區的就業率,工黨政府主張透過協商機制來達到彈性工資是必要的手段,只要勞動成本降低,將有效提高廠商的僱用意願,增加區域的就業機會。此外,多數人認為提前退休是解決失業的方法,但工黨認為提早退休將增加政府和私人企業重大的財政負擔,同時也使高齡勞動人口更難在勞動市場上競爭。因此,政府除了延長退休時間,並透過稅賦減免鼓勵企業僱用高齡勞工,以及終止所有提早退休的補助、減少年齡歧視等措施,以達到充分就業的目標(Koning(et al.), 2004)。

因此,保障所得安全的「第三條路」,就是紀登斯主張的「社會投資國家」,以及新工黨政府的福利「新政」。「第三條路」透過增加人力資源的投資、減少福利津貼,或是藉由彈性工資、鼓勵延長退休時間、創造有利於婦女就業的環境等對策,有效的降低失業人口,並促進社會的充分就業。「第三條路」不僅改變了英國長久以來的高失業率,更改變了對於「失業」的責任認定。失業不完全是個人的問題,相反的,失業往往是結構性因素所造成的;然而失業也不完全是政府的責任,個人也需要有強烈的就業動機,願意去工作。雖然給付與津貼容易造成民眾對於福利的依賴,但如求職者津貼,對於提高求職意願也是有一定的助益。以就業取代福利是一個正確的方向,如能將就業與福利兩者相互配合,福利措施也能具有積極性的意義。台灣於2003年所通過的「就業保險法」,其中就包含了「提早就業獎助津貼」、「職業訓練生活津貼」等鼓勵就業的福利措施,與英國開辦的求職者津貼性質類似。以下將進一步對台灣目前的就業現況提出檢討,並據以提出若干促進就業的近、中程對策,以維護民眾的所得安全。

參、台灣就業現況分析

自從2000年以來,台灣勞動條件及勞資關係有漸趨惡化之勢,尤以失業率在2000年七月突破百分之三以後,即節節上升至2004年的百分之四‧四四,屢創新高,2003年時還曾一度高達百分之四點九九,然而同年英國的失業率則各為百分之三點零五及二點七九,遠低於台灣的失業數據(詳見表一)。若以關廠歇業家數來看,2000年比1999年增幅高達百分之二十五點四,且自2000年五月以來,關廠家數呈現逐月遞增情形。尤其從2000年九月以來,失業原因以「工作場所歇業或業務緊縮」及「臨時性或季節性工作結束」而失業的人數呈現極為顯著的增加,顯示台灣失業攀升與工廠歇業頻仍有十分密切的因果關係。

表一:失業率比較(%)

資料來源:行政院勞委會網站

若進一步分析台灣失業率快速攀升的因素,許多研究指出,下列三項因素具有最直接的影響:

一、政府經濟政策徬徨失據,經濟發展奇蹟榮景不再

2000年以來,政府重大經濟政策搖擺不定,景氣下滑,民間投資信心不足,廠商景氣信心趨向悲觀。根據經建會資料顯示,2000年十月起景氣對策信號掉入景氣欠佳的黃藍燈區後快速滑落,自當年十二月起已連續三個月呈現景氣衰退的藍燈信號,顯示台灣經濟景氣持續低迷。此外經建會的領先指標指數一年來持續滑落,屢創新低。同時對外貿易更從高度成長轉變為負成長,工業部門生產在2001年一至二月期間因受國際景氣趨緩及台灣需求不振影響,較前一年同期衰退百分之四‧二五。因此,景氣減緩與台灣產業持續轉型,嚴重衝擊產業,尤其是傳統勞力密集產業,紛紛關廠歇業,直接導致台灣就業市場,失業人數遂屢創新高。失業人口逐月攀升直接受產業景氣低迷不振影響最深。

再根據中國時報的一項就業政策民意調查報告指出,受訪者認為台灣失業率攀升的主因,約有六成五受訪者認為是「政局不穩」,六成四認為「產業外移」,五成六則表示是「政府無能」。顯然絕大多數的受訪民眾認為台灣「政局不穩,政策搖擺」是失業的主要因素。

二、勞動法制過份僵化,阻礙勞動競爭能力

台灣大部分勞動法制,尤其如勞動基準法,係建構於以勞力密集產業的勞資關係為基礎,強調雇主責任與政府公權力干預介入。在勞力密集產業階段,尚未發現有窒礙難行之處,惟產業結構轉型到技術密集階段,配合全球化與自由化發展,重視生產效率與競爭力,僵化的勞動條件與政府過度干預的勞資關係,反而成為阻礙勞動力技術升級與提高競爭力的主要絆腳石。更直接影響勞工就業機會,尤其是中高齡勞工更首當其衝,在勞基法確定給付退休金制度之下,雇主自不願意僱用四十歲以上的勞工,以避免負擔該受僱勞工的退休金。勞動基準法退休金制度的設計,用意雖在保障勞工老年退休生活,但卻因制度設計窒礙難行,直接導致中高齡勞工不易就業的後果。造成現行關廠歇業而失業的中高齡勞力,再度尋職的最大障礙。類似勞基法退休金制度,對勞工再就業機會或競爭能力形成障礙,如基本工資制度、資遣與失業給付重疊等,均顯示台灣現行勞動法制由於過份僵化,阻礙產業競爭與勞工就業機會,勞工成為僵化勞動法令的受害者。雖然勞工退休金條例(勞退新制)於2005年七月一日付諸實施,解決了勞退金制度上部分問題,但原有舊制的問題仍然存在。

三、勞動市場供需失調,基層勞力仍然短缺,服務業卻供過於求

雖然台灣目前的失業問題主要來自產業結構轉型的結構性失業,但部分失業人口,尤其是初次尋職不成的失業人口,也高居總失業人口的百分之十六。由於勞動市場供需失調,就業資訊不足或就業意願等問題,導致台灣勞力市場仍有部分基層勞力不足的問題。可是另一方面,在服務業部門則存有勞力供過於求的現象,於是出現短暫的摩擦性失業人口。

因此,最近幾年來,台灣勞工面臨的困境難題,主要是失業率攀升,其中尤以因關廠歇業導致中高齡失業問題最為嚴重,2000年八月因關廠歇業失業的人口約有八萬三千人,至2001年二月已躍升至十四萬三千人。中高齡失業,不僅是勞工個人所得中斷的問題,更因絕大多數為家庭經濟的主要負擔者,因此十四萬中高齡人口失業,即意味著十四萬戶家庭的經濟陷入匱乏的困境,衍生許多嚴重的社會問題。再加上其餘至少有二十二萬各年齡層的失業人口,台灣至少有三十六萬家庭面臨全家或個人陷入失業困境,顯示失業問題為當前最嚴重的社會問題。

肆、促進充分就業之因應對策

一、經濟政策之研議方向

(一)加速公共建設吸納失業人力

由於台灣產業轉型迅速,但勞力結構調整速度卻趕不及。1980年代中期工業開始萎縮之際,釋放之人力尚可轉向服務業,如商業、社會個人服務業,當時之人力素質需求較低,工業人口轉業較易。但至1990年代中期之後,服務業轉向以金融保險及工業服務為主,專業要求較高。

工業人口特質,一般為年紀較大、學歷較低,學習成本較高,並以男性為多,因此較難轉入專業化及女性密集之服務業。因此,造成初級勞力供過於求,高級勞力卻供不應求。人力供需結構失衡,是目前失業率升高的原因之一。未來只有透過加速公共工程建設,改善投資環境,方能從根本上改善台灣的經濟,阻止失業的繼續惡化。藉著產業關聯效應,透過上下游相關產業的投資乘數效應,帶動景氣復甦。

(二)以高就業取代高成長的產業發展政策

放眼當前的產業發展情勢,可知電子科技是二十世紀最亮眼的明星產業,但隨著網路事業的走下坡,政府一直在找尋下一個世紀的明星產業,希望藉此推動經濟成長,然而仔細思索此一舉動背後的迷思,可以發現儘管明星產業可以創造亮麗的高成長數字,然其能容納的就業數畢竟有限,許多無法跨過此一門檻者即淪為產業邊陲人口,且其所產生的貧富差距,將加深社會對立之危機。因此許多國家諸如日本,不惜動用預算補貼傳統產業,雖造成政府財政負擔,卻為初級勞力製造不少就業機會,使其得以養家活口,避免產生社會問題。此一借鏡足供省思,未來在高成長與高就業間如何取捨,以制訂產業政策。

二、制度面解決策略:

解決失業問題,以失業人口和可能面臨失業的人口為對象,分從近程和中程提出對策方案,制度面之策略如下:

(一)近程對策,其對策目標係針對失業人口,尤其是中高齡失業人口,提供基本經濟安全與再就業協助的對策。

1、失業勞工領取失業給付,應結合職業訓練

政府為因應失業潮,已大幅放寬請領失業給付資格,但為避免失業勞工領取失業給付造成福利依賴問題,應培養失業勞工的再就業能力,要求領取失業給付之失業勞工,必須同時接受政府或民間提供之職業訓練或採取失業給付搭配發給職業訓練券之方式,提高失業勞工接受職業訓練的誘因,以培養失業勞工的再就業能力。

2、開放各級技職學校,提供失業勞工短期訓練

利用各級技職學校或技術學院之訓練場地、師資與設備,由政府提供學校經費補助,鼓勵失業勞工或在職勞工利用假期接受各類職訓,以增進失業勞工的就業能力或在職勞工所需之第三專長能力。

3、鼓勵企業提供失業勞工訓練,發揮訓練與市場需求相結合之功能

政府應積極鼓勵並補助企業設立企業訓練機構,提供失業勞工訓練的管道和機會,並能發揮訓練符合市場需求的直接效益。

4、鼓勵人力派遣,增加勞工就業機會

由於就業型態快速變化,人力派遣業,如環保清潔、保全守衛、運輸物流等新興就業型態快速興起,政府可鼓勵各工會團體或民間機構成立人力派遣公司,創造就業機會。

5、開創公共部門就業機會,僱用失業人口

公共部門就業機會,如公園綠地整理所需人力、社區福利服務機構所需之服務人力、社區守望相助之巡守人員,均可僱用中高齡失業人員,提供就業機會。

6、規劃地方特色產品賣場,提供失業勞工短期就業

地方政府選定特色產品,並結合地方觀光產業規劃,成立各地方特色產品賣場,增加失業人口的就業機會。

7、中高齡失業勞工應納入社會福利救助體系

目前中高齡失業勞工一旦因收入中斷時陷入經濟困境,勞保、健保、子女教育費用、住宅貸款等均難以為繼。目前政府雖採暫停繳勞健保費及住宅貸款之權宜措施,以及就業保險法中對失業勞工有全民健保保險費補助的規定,但根本對策,必須把中高齡失業及再就業能力薄弱的勞工,納入社會福利的救助體系,以保障免於貧窮的困境。

(二)中程對策,其對策目標係針對影響當前就業的制度因素,提出修法或立法的對策,以建構完善的就業安全體系及符合自由化與國際化,且能提升產業競爭力的勞動法制。

1、儘速立法訂定「就業促進法」,整合現行公立職業訓練機構與就業服務中心,建立職業訓練、就業服務與失業保險三者密切連繫結合的完整就業安全體系。

目前政府職訓與就服機構分散於勞委會、青輔會、退輔會及北高兩市,彼此之間既乏橫向連繫,且不同職訓與就服機構未能充分配合當前初次尋職者與中高齡失業者迫切需求。因此可參考歐美日等國家之經驗,訂定「就業促進法」,做為整合職訓與就服機構之依據。尤有進者,如加拿大、澳洲等國,結合職訓與教育機構,使學校和職訓機構培育的人力,能迅速進入就業市場,避免待業期間過長,造成人力資源的浪費,先進國家的豐富經驗,皆可提供參考,未雨綢繆,避免未來失業潮帶來嚴重的社會問題。

2、建立彈性勞動市場,刺激個人尋職就業動機。

如果政府只採取津貼式的就業協助方案,勞動經濟學者已提出警告,以歐美經驗,其結果不僅未能刺激勞力市場需求,有效降低失業率,反而助長對就業津貼之依賴。一旦未來更高失業率來臨,個人尋職就業的動機反而減弱。因此歐美從1980年代後期,高達兩位數的失業率,能在十年間下降至百分之六左右,最重要的成功對策,就是活絡勞動市場,勞動法制彈性化,政府減少對勞動市場的介入。

目前台灣勞力市場已面臨加入WTO後所產生的衝擊,無論在區域或國際間的勞力市場競爭趨於激烈,為提昇台灣勞工的競爭能力,政府必須降低對勞動條件的直接干預;改由勞資雙方協商以取得雙贏。勞動基準法中的工資、工時、休假等相關規定,除遵循國際公約之基準外,餘皆可修改為由勞資雙方協商。

3、強化人力資本投資,結合教育與就業機制,提升知識經濟所需的人力技術水準。

解決失業問題的治本對策,首在人力資本投資,也就是紀登斯所謂的「社會投資國家」。歐美各國克服高失業率的對策中,最重要的一項即為加強對人力資本的投資,並結合教育與就業機構,如英國、加拿大、澳洲等國均合併教育與就業相關部會,推動對人力資源的教育訓練等投資,台灣就業與教育分由兩部會主管,因此有必要加強經建會人力規劃功能,建立人力規劃與訓練之統籌機制。

此外,政府應普設社區大學或學院,提供短期課程,幫助個人建立終身學習理念與習慣,培養個人多元專長,強化個人轉業能力。並做為個人在失業期間儲備再就業能力的重要基礎。

4、建構就業安全網絡,保障個人免於失業威脅

失業問題已成為當前及未來社會最關注的問題之一,就業安全網絡必須涵蓋職業訓練、就業服務與失業保險,而為加強促進勞工就業,必須整合現有政府與民間職訓機構、就業服務,人力資源網站等,同時將各級工會團體納入職訓與就業服務系統之內,訂定就業促進相關法規。

伍、結語:建立一個充分就業的社會

從英國政府對抗貧窮與解決失業問題的過程來看,保障民眾所得安全最好的對策就是建立一個充分就業的社會。政府除了加強人力資本的投資,更可考慮開發第三部門的就業機會、適度的延長退休年限、嚴格限制福利津貼的給付標準,以減少民眾對於福利的依賴;或是透過彈性工資的實施,增加農業縣市的就業機會。而隨著全球化的浪潮來襲,再加上人口老化日趨嚴重,以及家庭結構的改變與少子化的影響,政府應儘速營造一個適合單親家庭、婦女,以及中高齡民眾就業的環境,透過稅賦優惠與各項福利獎助措施,有效提升全民的勞動參與率。此外,目前「就業保險法」中所提供的「提早就業獎助津貼」與「職業訓練生活津貼」等福利措施,依照英國過去的經驗,政府若能確實執行,亦有助於改善台灣的失業情況。

再者,政府財經政策的失當將是導致失業率上升之關鍵因素,因此如何從財經政策著手,改善投資環境,建立投資誘因,確保能源供給,活絡勞力市場等,發揮其角色及功能,方能真正從治本對策紓解失業問題。

為紓解失業問題的困境,標本兼治的對策,在儘速制訂「就業促進法」,以明訂政府對於失業人口應負的責任。政府各相關部會,包括財經、勞工行政等部會也應成立專案小組,從橫向聯繫來探討積極創造就業的策略。而不是目前僅勞工行政主管機關推出「就業希望工程」等應急措施,同時應積極由經濟面及制度上著手,研擬更周延廣泛的失業作戰對策,方能遏阻失業率持續上揚的社會危機。

參考資料:

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網頁:http://www.npf.org.tw/PUBLICATION/SS/095/SS-B-095-005.htm

推薦網站:台灣公益資訊中心

http://www.npo.org.tw/index.asp

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